Si Colombia fuera una finca, una tercera parte de esa tierra sería ideal para ser cultivada y producir una lista larguísima de alimentos. En total, son cerca de 43 millones de hectáreas con vocación agrícola, lo que equivale al 37 por ciento del territorio nacional, según la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA). Sin embargo, a ese enorme potencial se le antepone otra cifra: más del 40 por ciento de esos suelos productivos está en situación de degradación. Así lo advirtió en diciembre la entonces ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, Martha Carvajalino, durante un foro dedicado al cuidado del suelo rural.
Para proteger los suelos más valiosos para la agricultura y evitar su pérdida, en 2023 se creó una figura especial: las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA). A través de esta medida se busca otorgar garantías para que las comunidades de zonas con ese tipo de características continúen con sus actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras forestales y agroindustriales de manera sostenible.
La iniciativa ha sido celebrada por comunidades campesinas del sur de La Guajira, donde se realizaron las primeras declaratorias en el país. Desde julio de 2024, ocho municipios de este departamento—San Juan del Cesar, Fonseca, Distracción, El Molino, La Jagua del Pilar, Villanueva, Urumita y Barrancas—cuentan con zonas rurales dentro de las APPA. En total son 79.961 hectáreas destinadas exclusivamente al uso agropecuario.
“Fue un reconocimiento histórico para nosotros como comunidades campesinas y productoras de alimentos. Nos dieron la formalidad que necesitaba este territorio, que es apto para sembrar de todo. En las resoluciones quedaron incluidos un montón de compromisos y beneficios que esperamos aprovechar, como asistencia técnica, banco de maquinaria y acceso a la tierra”, cuenta Óscar Gámez Ariza, presidente del Consejo Comunitario Los Negros de Cañaverales. Desde hace años, las comunidades intentaban detener a la empresa minera Best Coal Company (BCC), que insistía en ejecutar un proyecto de explotación de carbón a cielo abierto a pesar de no ser bienvenida en su territorio. Por eso, la declaratoria de la APPA fue considerada “un triunfo” para el consejo comunitario.
Sin embargo, las APPA no son bien recibidas en todas las regiones ni por todos los gremios. A comienzos de febrero, la Gobernación de Antioquia presentó ante el Consejo de Estado una demanda de nulidad contra la resolución 000377 del 26 de diciembre de 2024, que busca proteger la producción de alimentos en 268 mil hectáreas al suroeste del departamento. Días después, en una audiencia pública en el municipio de Támesis, alcaldes, congresistas y líderes políticos cuestionaron la figura, argumentando que limita la autonomía territorial y restringe actividades económicas clave, como la minería.
Para profundizar en este debate, centrado en el para qué de la tierra, esta entrega de El Explicador resuelve las principales dudas sobre las APPA: qué son realmente, qué implicaciones pueden tener en las zonas rurales declaradas protegidas y qué hay detrás de las discusiones.
¿Qué son exactamente las APPA?
Las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) son zonas con vocación agropecuaria que el Estado protege con el propósito de garantizar que las comunidades campesinas desarrollen sus actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras forestales y agroindustriales de manera sostenible. Estas zonas son declaradas oficialmente por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el apoyo técnico de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria.
De acuerdo con Jose Luis Quiroga, director de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso Productivo del Suelo, las APPA “son una determinante del ordenamiento territorial que busca proteger el suelo rural con aptitudes agropecuarias frente a otras actividades que puedan cambiar sus condiciones”. Para Quiroga, son también una forma de “conservar el suelo como recurso natural, garantizar la producción de alimentos y el derecho humano a la alimentación”.
¿Por qué se crearon y qué problema buscan solucionar?
Muchos conflictos sobre el uso del suelo surgen de la diferencia entre cómo la población aprovecha un territorio y cómo debería utilizarlo según su potencial, teniendo en cuenta las restricciones ambientales. En Colombia hay 13 millones de hectáreas de tierras subutilizadas, es decir, un 7,5 por ciento de los suelos a nivel nacional, según datos del MinAgricultura.
Un suelo subutilizado es aquel que tiene la capacidad de producir lo que las comunidades siembran sin mayor esfuerzo, pero que “en la actualidad se encuentra con pastos o casas de veraneo”, señala Leidy Bernal, asesora en temas de ordenamiento. Esto es problemático porque “el suelo es un recurso natural no renovable, si se agota no hay forma de recuperarlo, por lo que no se podrían producir alimentos y se incrementaría las consecuencias del cambio climático”, explica. Por otra parte, un 9 por ciento de los suelos del territorio nacional están sobreutilizados, o sea que superan su capacidad productiva, algo que ocurre, por ejemplo, con la ganadería en la Amazonía, que tiene mayor potencial agroforestal, dice Bernal.
¿Cómo beneficia esta figura a las comunidades campesinas?
A través de las declaratorias de la APPA no solo se busca proteger los suelos rurales y la producción de alimentos, sino también la seguridad alimentaria. Según cifras del Ministerio de Agricultura, el 70 por ciento de los alimentos que produce el país provienen de sistemas agroalimentarios de la agricultura campesina, familiar, étnica y comunitaria. De esta forma, dijo la entonces ministra Martha Carvajalino, “lo que hacemos es determinar que esas comunidades que hoy producen alimentos tengan, además, la garantía de que no habrá otros usos que ejerzan presión y terminan modificando el uso del suelo ante lógicas económicas que desatienden la importancia de la producción de alimentos”.
"Lo que hacemos es determinar que esas comunidades que hoy producen alimentos tengan, además, la garantía de que no habrá otros usos que ejerzan presión y terminan modificando el uso del suelo ante lógicas económicas que desatienden la importancia de la producción de alimentos".
¿Qué efecto tienen las declaratorias de las APPA?
A través de las declaratorias se concede un poder especial para la protección de los suelos rurales, pues las APPA son determinantes de ordenamiento territorial y norma de superior jerarquía. Esto quiere decir que tienen un efecto directo en la planeación o actualización de los planes de ordenamiento territorial.
Esto quiere decir que, al estar dentro de las APPA, el propietario de un predio puede solicitar a la Secretaría de Planeación Municipal que tenga en cuenta esa figura en la actualización del Plan de Ordenamiento Territorial para que su zona de producción de alimentos sea protegida. “Esto blinda su predio y evita que se desarrollen allí otras actividades que pongan en riesgo los suelos productivos, como la expansión urbana desordenada”, explica Leidy Bernal, asesora de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso Productivo del Suelo.
¿En qué se diferencian las APPA de las ZPPA?
Las ZPPA son el primer paso para la constitución de las APPA. Antes de cualquier declaratoria, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria identifica la zona de protección y traza un polígono indicativo para que el Ministerio de Agricultura continúe con la ruta y, finalmente, declare una zona específica como área de protección para la producción de alimentos. Dicho de otra forma, las APPA se oficializan a partir de las ZPPA y la gran diferencia es que esas últimas no tienen ningún efecto jurídico.
Actualmente hay tres zonas consideradas ZPPA. Son más de 50 mil hectáreas en la Sabana Centro en Cundinamarca, 249 mil hectáreas al sur de Antioquia y 102 mil en el Tolima. Estas fueron identificadas gracias a la información provista por actores territoriales y nacionales en un ejercicio de socialización y participación.
¿Cómo se identifican las zonas de protección para la producción de alimentos?
Las ZPPA son identificadas dependiendo de las características del suelo, los usos y el ordenamiento territorial. Esto, sin embargo, debe estar sujeto a las solicitudes de las organizaciones campesinas locales y regionales que buscan proteger sus suelos para el desarrollo rural, así como su identidad campesina, la producción agropecuaria y el territorio. Luego, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) entra a revisar que cumplan realmente con unos requisitos mínimos.
De acuerdo con Claudia Cortés, directora de esta entidad, lo primero es que la zona esté dentro de la frontera agrícola nacional, es decir, que sea utilizada para la producción de alimentos. Otro de los requerimientos es que tenga aptitudes agropecuarias para los alimentos prioritarios definidos por la Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN), así como por las comunidades, teniendo en cuenta sus costumbres locales. Las zonas deben, además, tener una predominancia de agricultura campesina, familiar y comunitaria y, finalmente, corresponder a los instrumentos del ordenamiento productivo y social. Por ejemplo, las zonas de reserva campesina, las zonas de reserva agrícola, las zonas exclusivas de pesca artesanal, las zonas especiales de manejo pesquero y otras territorialidades campesinas.
¿Por qué algunos sectores y gremios rechazan las APPA en Antioquia?
Durante la audiencia pública en Támesis, el gobernador de Antioquia, Andrés Julián Rendón, expresó su oposición a las APPA, argumentando que esta figura limita actividades económicas clave para la región, como la ganadería, la minería y el turismo. Según el mandatario, estas restricciones podrían afectar la competitividad y el desarrollo económico del departamento.
“Nos encontramos aquí reunidos no porque estemos defendiendo una actividad económica u otra. Nos encontramos aquí porque estamos defendiendo algo más caro, más importante, que es la autonomía de las regiones y la libertad de los propietarios para decidir el desarrollo de actividades económicas en sus tierras”, dijo Rendón durante su intervención.
En eso coincidieron alcaldes, concejales, líderes políticos e intergremiales antioqueños, quienes manifestaron su preocupación por la incertidumbre que, según ellos, pueden generar las APPA en los procesos de planificación y en el desarrollo de actividades apalancadas en usos mineros comerciales e industriales.
¿Las APPA pueden restringir la autonomía de un territorio?
No. Según el Ministerio de Agricultura, las resoluciones que crean las zonas de protección para la producción de alimentos no vulneran la autonomía territorial. Por el contrario, fomentan “la coordinación entre la Nación y las entidades locales”. A través de un comunicado, el Ministerio explicó que los gobiernos territoriales pueden presentar sus apreciaciones a la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) antes de que se emitan los actos administrativos que formalizan las declaratorias de las APPA.
Así lo sostuvo también la entonces ministra de Agricultura, Martha Carvajalino, quien reafirmó que tampoco las APPA afectarán las actividades económicas ya existentes en los territorios, ya que se respetarán los derechos adquiridos.
“Las APPA no están imponiendo ni restringiendo actividades en curso que cuenten con respaldo de las entidades territoriales, como la expansión urbana, la parcelación, las actividades industriales e incluso la minería. Todos esos derechos adquiridos se respetan y no serán limitados”, señaló Jose Luis Quiroga, director de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso Productivo del Suelo. Esto implica también, de acuerdo con Quiroga, que “se pueda construir infraestructura para satisfacer el derecho fundamental de la vivienda del campesinado”.
