Yo creo que es difícil el decreto en este momento político porque en últimas creo que el gobierno se está jugando todo por implementar un modelo de salud que se vea en los territorios y que las personas puedan identificar como una buena decisión que les permita luego seguir apoyando al gobierno y que pueda el partido reelegirse y que se mantenga en el poder.
Valeria Ortiz: Esto es Voces en primer plano. Un espacio de entrevistas en profundidad donde voces locales y expertas cuentan, explican y contextualizan su propia historia. Les habla Valeria Ortiz, periodista de Consonante.
El 30 de julio de 2025 el Gobierno expidió el Decreto 0858 que busca adoptar un “Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo” con el fin de fortalecer la atención primaria en todo el país, especialmente en las zonas con menor capacidad en el primer nivel de atención.
Pero ¿qué significa atención primaria? Según la Organización Mundial de la Salud:
La atención primaria de salud es un enfoque de la salud que incluye a toda la sociedad y que tiene por objeto garantizar el mayor nivel posible de salud y bienestar y su distribución equitativa mediante la atención centrada en las necesidades de la gente tan pronto como sea posible a lo largo del proceso continuo que va desde la promoción de la salud y la prevención de enfermedades hasta el tratamiento, la rehabilitación y los cuidados paliativos, y tan próximo como sea posible del entorno cotidiano de las personas.
Sin embargo, ¿es posible aplicar ese enfoque únicamente mediante un decreto?¿Qué ha pasado con la reforma a la salud que ha sido una de las banderas del gobierno de Gustavo Petro?
Por otro lado, varios sectores, especialmente de la oposición dicen que este decreto es ilegal e inconstitucional ¿es cierto eso?
Para analizar y responder a estas preguntas hablamos con Johnattan García Ruíz, investigador y consultor experto en salud global y análisis de políticas.
Un modelo de salud que llegue a todo el país
Johnattan García: Lo que dice el Gobierno es que en todos los lugares del país, en todo el territorio nacional, deberían haber centros de salud que puedan ser resolutivos. Es decir que, cuando la persona llegue, pueda tener toda la atención que necesita y que ojalá no tenga que ir a ningún otro lugar, sino que se le atienda y allá se le resuelva el problema por el cual consulta.
El otro tema está en relación con cómo estos centros de atención primaria en salud se integran a los demás niveles de atención. Por ejemplo, si nosotros requerimos de algo muy sencillo como una revisión de nuestra salud en general o un chequeo médico básico, se pueda hacer a través del nivel primario de atención, en donde se necesitan profesionales que puedan dar un nivel de atención muy general. Pero hay veces que necesitamos cosas mucho más específicas, de pronto una atención con especialistas, o una cirugía, o un procedimiento mucho más especializado y allí es donde se habla del segundo nivel de atención.
Valeria Ortiz: Según el Sistema Integral de Información de la Protección Social (SISPRO), hasta noviembre de 2023 en Colombia habían inscritas en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud y habilitadas para prestar servicios de salud 19.913 Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), o sea hospitales, laboratorios y en general centros de salud. Sin embargo, hay diferencias marcadas en su distribución por el país. Por ejemplo, como algunos de nuestros oyentes saben, en Consonante hacemos presencia en cinco departamentos y en ellos están las siguientes cifras:
En Amazonas había habilitadas para ese momento 25 IPS para cubrir a más de 83.000 habitantes, según las proyecciones del DANE. En Guainía 13 prestadores de salud para 56.000 personas. Chocó con 254 IPS para más de 640.000 usuarios. En La Guajira 430 para alrededor de un millón de personas. Y finalmente, en Caquetá 109 instituciones para más de 420.000 habitantes.
Además, en el último informe del Índice Departamental del Observatorio Así Vamos en Salud de 2023, se evalúa el desempeño institucional de las entidades territoriales teniendo en cuenta dos dimensiones:
- La efectividad de la atención desde las actividades de promoción de la salud y prevención de la enfermedad.
- Las experiencias y desenlaces de la atención en salud.
Cabe aclarar que esas dimensiones se evaluaron según cuatro indicadores: cobertura de atención en tamizaje de cáncer de seno; atención de la niñez para detección de alteraciones tempranas; seguimiento de control y desarrollo en las infancias; y el control de la hipertensión arterial.
Con base en eso se determinó que los departamentos de Amazonas, La Guajira, Chocó, Guainía y Vichada ocupan los últimos cinco puestos con menores resultados de desempeño en atención en salud. Bogotá está en el primer puesto con el mejor resultado. Y Caquetá ocupa el puesto 16.
¿Qué propone el Decreto 0858 de 2025?
Johnattan García: Lo que propone el decreto es organizar el sistema de modo que se tenga claro cuál es el sistema primario que va a ser principalmente a través de estos Centros de Atención Primaria en Salud y luego un sistema secundario en donde cada uno de los territorios organice lo que se conoce como las Redes Integrales e Integradas de atención en salud.
Estas redes lo que buscan es organizar a todos los actores que prestan servicios secundarios de salud, servicios un poquito más especializados para que se organicen en un mismo territorio y que dentro de esta red sea más fácil que cada uno se comunique. Por ejemplo, si del centro de atención primaria en salud una persona necesita pasar al segundo nivel de atención, pueda hacerlo de una forma más sencilla.
Valeria Ortiz: Las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud que menciona García, hacen parte de uno de los cambios que propone el Decreto 0858 de 2025. Esas redes, al igual que las Redes Integradas de Prestación de Servicios de Salud que se habilitaron con la Resolución 1441 de 2016, estarían conformadas por un conjunto de prestadores de servicios de salud públicos, privados y mixtos, y por proveedores de tecnologías en salud, en coordinación con las Entidades Territoriales Municipales.
Sin embargo, la responsabilidad de conformar las ya existentes Redes Integradas de Prestación de Servicios recae en las EPS, quienes contratan a diferentes IPS. Es decir, cada EPS organiza su propia red de prestadores de salud para garantizar la atención de sus afiliados.
En cambio, con las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud se busca que el Estado sea quien organice una única red por territorio para toda la población. Su propósito es anticiparse a la enfermedad y garantizar la continuidad en la atención, coordinando todos los niveles de complejidad dentro de una misma red territorial independientemente del régimen o EPS de los habitantes. Es decir, todas las IPS pasarían a ser Centros de Atención Primaria en Salud y a ser parte de esas redes.
Johnattan García: La apuesta del decreto es organizar los servicios de salud de manera territorial, que eso nosotros hoy no lo tenemos. Hoy cualquier ciudadano puede inscribirse a cualquier EPS que quiera en el territorio. Obviamente algunas EPS que simplemente no ofrecen servicios en un lugar en particular, pero en general nosotros podemos inscribirnos a cualquier EPS y los servicios que recibimos son los que digan que tienen en ese lugar. Aquí lo que está apostando el Ministerio es asegurarse que todo el mundo tenga acceso, al menos a un Centro de Atención Primaria en Salud (CAPS) y que en ese mismo territorio estén identificados cuáles son los servicios que se ofrecen para que la persona acuda a esos servicios.
Valeria Ortiz: Para comprender mejor lo que menciona Johnattan García y el funcionamiento de las Redes Integrales e Integradas, podemos poner como ejemplo los hallazgos del especial de salud mental Donde Duele que hicimos en Consonante. En esa investigación encontramos que en los departamentos de Vaupés y Amazonas no hay servicios de hospitalización en salud mental, por lo que los pacientes deben ser remitidos a otros departamentos cercanos. La idea del Gobierno es que en esos casos, se identifique la necesidad y se coordine con las IPS y las entidades territoriales que hacen parte de las Redes Integrales e Integradas, para que haya cobertura de todos los niveles de complejidad en los mismos departamentos. De esa manera, los pacientes no tendrían que ser llevados a otros lugares lejos de su hogar.
¿Cuál sería el rol de las EPS?
Johnattan García: La EPS en su rol de aseguramiento no va a cambiar. El decreto no cambia el rol de las EPS, pero sí agrega nuevas reglas. Por ejemplo, las EPS solamente pueden contratar con aquellos prestadores que estén en las Redes Integrales e Integradas de salud del territorio. Y aquí va a ser un reto bastante grande porque cada uno de los territorios, de los departamentos y municipios va a tener que construir esa red y los que se queden por fuera, no podrán ser contratados por las EPS. Entonces, eso es un cambio, pero no cambia el rol de la EPS como tal.
Lo que sí quisiera el Ministerio y lo que es el objetivo de la Reforma a la Salud es que las EPS ya no reciban recursos para que luego se los entreguen a los prestadores, sino que idealmente los recursos vayan desde la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), a directamente los prestadores de salud, y que sean las EPS ahora las gestoras que ayuden a que el paciente pase de un nivel a otro.
En este caso, como no se puede hacer porque por decreto no se puede quitar ese rol de aseguramiento que tiene la EPS, entonces lo que dice el Ministerio es: "bueno, hagamos la mitad. Yo no puedo obligar a que ya no reciban más recursos, pero sí puedo obligar a que contraten solamente con la red de atención". Y entonces ahí se avanza en la reforma un poco sin necesidad de que tenga que pasar la reforma como tal.
El Decreto no es la Reforma, pero sí toca varios puntos
Valeria Ortiz: No podemos hablar del Decreto 0858 sin hablar de la reforma a la salud. Desde su campaña presidencial, Gustavo Petro propuso reformar la salud con un enfoque en la prevención y la territorialización, donde los recursos (el dinero público y de las cotizaciones) sean directamente para las IPS. Por eso, el 13 de febrero de 2023 fue presentado el proyecto de ley Reforma a la salud ante la Cámara de Representantes. Sin embargo, aunque logró avanzar en los debates en la Cámara de Representantes, en el Senado se cayó y fue archivado en abril de 2024.
En septiembre de ese mismo año se presentó un segundo proyecto que hasta ahora no ha sido aprobado, ni archivado, pero esta semana se continúa debatiendo en la Comisión Séptima del Senado de la República.
Ahora, se han presentado tensiones porque diferentes sectores dicen que el Decreto 0858 es una alternativa a la Reforma a la Salud que no ha sido aprobada. Pero ¿esto es cierto?
Johnattan García: Sí, creo que el gobierno hoy no siente que existan muy buenas probabilidades para que la comisión séptima del Senado apruebe la reforma de la salud en la forma en la que está hoy presentada.
Entonces, lo que está pensando el Ministerio es: “busquemos aprobar lo que más podamos a través de las herramientas que tenemos” y eso es con los decretos. Sí siento que hay varios cambios que son muy fuertes. Por ejemplo, uno en particular que a mí me llama la atención es que el decreto permite que el Ministerio de Salud reformule cuáles son los requisitos de operación de las EPS y que pueda decidir territorialmente también cómo operan.
Eso a mí me parece que va a ser un tema bien importante. Yo no necesariamente estoy en desacuerdo con ello, pero creo que es importante tenerlo en cuenta. Ellos dicen: “nosotros podemos determinar en qué territorio del país opera una EPS en particular." Por ejemplo, en el Meta opera una EPS que tiene su base en el Atlántico, en Barranquilla. Entonces, puede que con esta organización el Ministerio de Salud diga que esa EPS se concentre en Barranquilla y más bien se salga del Meta.
Eso puede ser tanto bueno como malo, puede que haya personas que estén hoy contentas con su EPS y que terminen pasándose a otra EPS que no les guste. Yo creo que es bueno en la medida que hay EPS en que definitivamente tienen una fortaleza territorial y es mejor que se dediquen a su territorio y no que estén en otros territorios muy dispersos, pero eso es parte del debate.
Yo creo que eso sí, por ejemplo, me parece a mí que es una implementación de la reforma muy directa en donde se reorganizan las EPS, e incluso puede elevar los requisitos. Como el gobierno puede definir las reglas de operación, también puede decir que si una EPS no cumple con estos requisitos financieros, técnicos o de calidad de servicio, entonces se liquida inmediatamente. De pronto esto es un ejemplo muy extremo, pero lo que sí puede es acelerar las intervenciones o puede hacer que las EPS que hoy estaban como medio flojas ya entren en un territorio donde definitivamente tienen incumplimiento del sistema y eso puede hacer que el Gobierno se decida en hacer más intervenciones.
¿Decreto ilegal e inconstitucional?
Johnattan García: En ese caso, donde hay dos abogados hay tres opiniones. Entonces, realmente habrían abogados que tengan argumentos de todo tipo. En lo inconstitucional alguien puede decir que, por ejemplo, el hecho de que el gobierno lo cambie a uno de EPS o lo obligue a uno a estar en un CAPS y una EPS en particular, viola el principio de libertad de escogencia que tiene el derecho a la salud. Eso lo puede volver inconstitucional.
Yo no creo que eso sea el caso. Incluso ese es el mismo argumento por la cual algunos han dicho que la Reforma de la Salud debería ser una ley estatutaria y que por eso cuando llegue a la Corte Constitucional puede que tumbe toda la reforma porque se está pasando como una ley ordinaria. Yo creo que no hay razones para eso, pero de nuevo eso es una opinión jurídica y cada quien puede tener su su validación, pero yo no creo que sea inconstitucional por esa razón.
Sí creo que puede ser ilegal en algunos aspectos, por ejemplo, el tema de soberanía farmacéutica que creo que no tiene nada que ver con el corazón del decreto que es el tema de atención primaria en salud. Entonces, si no hay una unidad entre el propósito de una ley o de un decreto con sus artículos, ahí se rompe y puede considerarse nulo ese artículo en particular. Pero vamos a ver qué pasa. De todas maneras, en este país todo el mundo tiene derecho a poner la demanda que quiera.
Muy probablemente habrá sectores que decidan impugnar este decreto y llevarlo al Consejo de Estado. Puede que incluso Consejo de Estado en una declaratoria de medidas provisionales o medidas cautelares, decida pausar este decreto, congelarlo mientras se decide de fondo.
Valeria Ortiz: Según el decreto, las entidades territoriales de orden departamental, distrital y municipal junto con las entidades de salud tienen un plazo de un año para reorganizarse al nuevo modelo para que las Redes Integrales e Integradas comiencen a operar. Teniendo en cuenta ese plazo, Johnattan García nos habla de los retos, la necesidad de repensar el modelo de salud y de su panorama frente al último año de gobierno de Gustavo Petro
Johnattan García: Yo creo que el decreto y en general la idea de transformación del sistema de salud del gobierno se enfrenta a dos retos complejos. Es decir, yo creo que el Gobierno se hace mucho bien en repensarse cómo funciona la salud en los territorios que no son urbanizados, que no son grandes ciudades, porque hay muchos territorios en donde solo existe el hospital público, hay muchos territorios en donde incluso en todo un departamento no hay servicios de oncología para tratar a los pacientes con cáncer. Hay unas desigualdades bastante grandes. Entonces, una cosa es la Colombia en las grandes ciudades en donde existen todos los servicios posibles y, otra cosa es la Colombia en donde son municipios medianos y pequeños en donde existen algunos servicios, pero no todos.
Allí yo creo que es una apuesta complicada porque esto puede que le sirva mucho a los municipios pequeños, entonces de pronto sí va a ser mejor reorganizar las EPS en donde hayan departamentos que funcionen una o dos EPS, pero que funcionen mejor a que haya cuatro, cinco, seis EPS. Y resulta que algunos están afiliados a una EPS que no tiene nada que ver con el territorio, que hasta de pronto ni tiene oficinas allá. Ese tipo de cosas me parece que lo organiza muy bien. Pero en otras ocasiones puede ser complicado.
Por ejemplo, hay EPS que han hecho una muy buena tarea de tener una ruta de atención muy específica para ciertas enfermedades como el cáncer, la diabetes o la hipertensión, en donde las EPS ya han desarrollado una estructura muy buena con unos prestadores para que a la persona se le atienda y que siempre se le garantice el servicio. Pero si resulta que a esta persona que está en ese departamento la sacan de esa EPS y la ponen en otra que puede que tenga fortaleza territorial, pero que hoy no tenga ni los contactos, ni las redes necesarias, esa persona se va a ver afectada en su salud, porque esa persona casi que va a tener que esperar a que esa EPS construya todo lo que la otra ya le daba para poder tener la misma atención en salud.
Entonces, es una apuesta arriesgada porque creo que en lo que tiene que ver con la atención primaria y en salud puede que sea bueno que se reorganice un poco la estructura, pero en el segundo nivel de atención donde es más especializado, ahí puede que sea complicado y es difícil hacer un pronóstico porque depende de la suerte de cada persona.
Pertinencia y viabilidad del decreto en el contexto político actual
Johnattan García: Yo creo que es difícil el decreto en este momento político porque en últimas creo que el Gobierno se está jugando todo por implementar un modelo de salud que se vea en los territorios y que las personas puedan identificar como una buena decisión que les permita luego seguir apoyando al Gobierno y que el partido pueda reelegirse y que se mantenga en el poder.
Creo que lo que está haciendo el Gobierno es buscar resultados que puedan ser palpables en muy corto plazo. Que las personas en marzo del otro año vean que su salud mejoró y entonces quieran apostarle al Pacto Histórico o que vean que las cosas sí han funcionado y entonces quieran que la presidencia se mantenga en el Pacto Histórico.
Eso creo que es una apuesta difícil porque en últimas puede que salga también muy mal. Luego, en cuanto a los Centros de Atención Primaria en Salud, va a ser muy difícil que el Estado en 6 meses construya centros. Entonces simplemente va a hacer un cambio estético.
Ya se hizo en Bogotá, por ejemplo, la Superintendencia Nacional de Salud intervino una de las subredes del distrito y entonces a esas subredes en los lugares donde hacen atención primaria, les puso un letrero que dice: "Centros de Atención Primaria en Salud." Entonces, muy probablemente eso va a pasar también en todos los municipios del país en donde a todos los hospitales públicos les van a poner un letrero que dice Centro de Atención Primaria en Salud, le ponen el logo del ministerio y entonces dicen: "estamos avanzando en la reforma." A mí me parece que esos son cambios muy estéticos.
Valeria Ortiz: Es importante que la salud se piense según las necesidades de las regiones y sus habitantes. Entre los debates de cuál es el mejor modelo de salud que se debe implementar en el país, no hay claridad de cómo se van a solucionar las dificultades inmediatas ni cómo se va a llevar a cabo en un plazo de un año. Ahora ¿de qué modelo de salud se hablará en las próximas campañas presidenciales?
Este episodio hace parte del formato voces en primer plano de El Megáfono. Les habló Valeria Ortiz, periodista de Consonante.
Créditos:
Locución: Valeria Ortiz
Guión y entrevista: Valeria Ortiz
Edición: Valeria Ortiz
Ilustración: Camila Bolívar
Coordinación general: Ángela Martin Laiton
