A finales de mayo, Aurora Vergara, ministra de Educación, firmó un decreto con el que autorizó que las asociaciones de padres de familia (APF) o las juntas de acción comunal (JAC), de las zonas rurales dispersas del país, operen el Programa de Alimentación Escolar (PAE) en su área de influencia. Este es uno de los primeros pasos que ha tomado el Gobierno nacional para cumplir con una de las promesas del presidente Gustavo Petro: mejorar el servicio de alimentación escolar en las regiones.
A pesar de que ha pasado casi un mes desde la firma del documento, aún hay varias dudas sobre cómo funcionará el modelo. Entre los representantes y miembros de las juntas hay poca información. Pocos saben que el proyecto piloto empezó en el segundo semestre de 2022 en Nariño, Chocó, Córdoba, Guainía, Huila, Arauca y Norte de Santander. Varios presidentes de juntas de las zonas rurales del Chocó y La Guajira anticipan varios retos para llevar a la realidad este nuevo modelo. A continuación, Consonante le explica qué se sabe de este asunto, cómo funcionará esta nueva forma de contratación y cuáles son las preocupaciones de la gente.
1. ¿Cómo funciona el proceso de contratación?
Actualmente, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Unidad Administrativa Especial De Alimentación Escolar, determina el monto de los recursos asignados para el Programa de Alimentación Escolar en cada entidad territorial certificada en educación. Luego, las alcaldías abren un proceso de licitación pública para que los posibles operadores se presenten, o en el caso del PAE indígena, contratan directamente con la comunidad. Este proceso debe ocurrir todos los años entre diciembre y febrero (antes del inicio de clases del calendario A), pero suele sufrir retrasos. Adicionalmente, en los últimos años se han hecho frecuentes las denuncias públicas sobre asuntos que van desde redes de corrupción, mala calidad de los alimentos o raciones que no cumplen con los requisitos nutricionales de los estudiantes.
Ahora, el nuevo decreto abre la puerta a que esta contratación sea más directa y sean las rectoras y rectores los encargados de contratar a los operadores, quienes deberán estar constituidos como JAC o APF. Así las cosas, el Ministerio transferirá los recursos asignados a cada municipio (o departamento en el caso de los municipios que no estén certificados) y estos, a su vez, los transferirán a las cuentas de las instituciones educativas, llamadas formalmente fondos de servicios educativos.
Las juntas y las asociaciones contratadas deberán cumplir las mismas funciones que cualquier otro operador. Según la norma, las juntas también podrán subcontratar a los padres de familia de la zona para que sean ellos quienes presten el servicio. De cualquier manera, los operadores comunitarios deben cumplir con las normas sanitarias del Ministerio de la Salud y Protección Social (si desea consultarlas, puede ingresar acá).
Sin embargo, los municipios y departamentos seguirán siendo los encargados de planear la contratación. Esto resulta problemático pues a pesar de que el Gobierno afirma que esto se debe hacer con suficiente anticipación para que el servicio de alimentación escolar se preste desde el primer día y sin interrupciones durante todo el calendario escolar, la realidad es que en varios municipios este proceso se retrasa. Inclusive, a pesar de que la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar (Uapa) del Ministerio de Educación Nacional define y publica con antelación un valor de referencia de los recursos que le asignará a la entidad territorial para que se pueda hacer la proyección de los recursos para el año siguiente.
2. ¿Cuándo entra en vigencia esta medida? ¿Será para todo el país?
Según Juan David Vélez, subdirector de la Uapa, esta alternativa sólo está vigente en las regiones definidas para el plan piloto: Nariño, Chocó, Córdoba, Guainía, Huila, Arauca y Norte de Santander. Pero, explica que más adelante la aplicación será gradual en las instituciones educativas de las zonas rurales dispersas del país que manifiesten interés en participar. Sin embargo, no hay estipulada una fecha, ni un listado de los municipios en los que se aplicará la nueva modalidad.
Vélez explica que las JAC y APF que quieran operar el PAE, deben estar formalizadas y bancarizadas. Es decir, deben tener las actas de elección de dignatarios, personería jurídica, registro único tributario actualizado (RUT), Registro Único Comunal (RUC), actas de las comisiones de conciliación empresarial, libros registrados y con información actualizada, actas de inventario, movimientos contables, libro de registro actualizado para el ingreso de los afiliados al Ministerio del Interior y cuenta bancaria.
Así como atender las formalidades que se le exija por parte de los Fondos de Servicios Educativos para la suscripción del contrato o convenio correspondiente.
3. ¿Quién vigilará que el servicio de alimentación que se preste cumpla con las normas?
La vigilancia seguirá a cargo de las entidades territoriales certificadas que deberán programar visitas de inspección. Es decir, las gobernaciones y/o alcaldías. Sin embargo, Vélez afirma que la Uapa definirá un protocolo e instrumentos de verificación para que sean utilizados durante estas revisiones. Pero esto aún no se ha hecho.
Al mismo tiempo, el rector o rectora deberá coordinar con estas entidades para garantizar que exista una instancia independiente y objetiva en la institución educativa que pueda ejercer el rol de control social y vigilar que: no se efectúen pagos asociados por complementos no preparados o no servidos a los beneficiarios y garantizar la calidad de los alimentos.
Según Vélez, la Unidad fortalecerá el Comité de Alimentación Escolar (CAE) presente en cada institución para que sirva como un mecanismo de control social. También pedirán audiencias periódicas de rendición de cuentas.
4. ¿Qué sucede en aquellos lugares donde no hay juntas de acción comunal o asociaciones de padres de familia?
En los lugares donde no hay JAC o Asociaciones con las que pueda contratar la institución educativa, el PAE seguirá funcionado como lo ha hecho hasta ahora, así lo asegura Juan David Vélez. En Tadó, por ejemplo, actualmente no hay ninguna Junta de Acción Comunal en la zona rural por una vieja disputa con los Consejos Comunitarios Afro. Y el PAE, urbano y rural, lo maneja una misma fundación.
Sin embargo, según la UApA, en el marco del Conpes 4086 de 2022-2024, se adelanta un ejercicio de caracterización de la alimentación escolar de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, para que sean las mismas organizaciones colectivas las encargadas de la operación en sus territorios.
En instituciones que atienden mayoritariamente población indígena, o están en territorio indígena, los operadores del PAE seguirán siendo los Cabildos indígenas y sus autoridades tradicionales, a no ser que la comunidad manifieste el interés por cambiar la modalidad.
En el caso de que haya JAC y Consejos comunitarios, o JAC dentro del territorio indígena, la comunidad deberá concertar quién podría ser el operador en esta nueva modalidad.
5. ¿Era necesario hacer este cambio?
Las irregularidades del servicio de alimentación escolar son conocidas. En Tadó y El Carmen de Atrato, por ejemplo, este programa se ha suspendido al menos cuatro veces en los últimos 13 meses: en febrero, agosto y septiembre de 2022. y marzo de 2023. A esto se le suman las denuncias porque algunos alimentos que se les brindan a los estudiantes no responden al contexto cultural o porque el menú y las porciones de comida entregadas no corresponden a lo estipulado y terminan siendo insuficientes.
Según Juan David Vélez, esta nueva modalidad de contratación busca resolver los problemas logísticos del transporte de la alimentación hasta las zonas rurales más apartadas y, con eso, garantizar alimentos de mejor calidad, más pertinentes para el contexto geográfico y un servicio más constante. “Ya no estamos buscando operar a través de estos operadores que llevan los alimentos desde los centros urbanos, sino que el nuevo modelo busca incentivar las compras dentro de las mismas veredas de las sedes educativas”, asegura Vélez. Es decir, esta alternativa también pretende dinamizar la producción local.
Además, el Gobierno nacional también espera que con la inclusión de los padres de familia en el proceso se solucionarán las quejas por las raciones pequeñas y la calidad de los alimentos, pues estos se preocuparán más por el alimento que reciban sus hijos. “La lógica nos dice que nadie se preocupa más por la alimentación de sus hijos que los mismos padres, entonces ahora que los padres de familia participarán de manera activa ya sea cocinando, o como veedores, podemos garantizar una mejor calidad”, agrega Vélez. Sin embargo, esta nueva modalidad no aumentaría necesariamente el presupuesto, por lo que no está claro cómo podrían aumentar las raciones por plato.
6. ¿Cuáles son las críticas?
El anuncio de la Ministra ha generado opiniones encontradas. Hay quienes ponen en duda las capacidades de las JAC o APF para la operación del servicio. Sobre todo, argumentan falta de experiencia en manipulación de alimentos.
Sin embargo, los presidentes de varias JAC consultados por Consonante aseguraron que actualmente en las instituciones hay madres de familia de los estudiantes prestando este tipo de servicios, por lo ya tienen experiencia. “En la manipulación de alimentos ya hay gente de la comunidad que participa en este proceso. Porque nosotros actualmente le exigimos a la Fundación que viene (al operador) que contrate gente de la comunidad, tenemos gente capacitada para eso”, dice Carlos Caicedo, presidente de la Junta de Acción Comunal de El Confuso, en Fonseca.
7. ¿Tienen las comunidades capacidad para manejar los recursos del PAE?
Otro de los puntos que preocupa a los especialistas es la capacidad de las JAC para manejar los millonarios recursos que mueve el PAE a nivel nacional. Sin embargo, las sumas de dinero que llegarán a las JAC o las APF no son tan altas. Según cálculos de la Uapa, serían aproximadamente dos salarios mínimos al mes, y al año, 773 millones de pesos.
Esto porque la prestación del servicio no será para todas las instituciones del municipio, como lo hacen actualmente los operadores, sino para la institución educativa que esté en su territorio. Un volumen que según Ceferino Mosquera, presidente de la Confederación Nacional de Juntas de Acción Comunal, ya han manejado antes.
“Vamos a manejar solo lo que tiene que ver con la escuela rural. En una escuela hay pocos estudiantes. Nosotros como acción comunal inicialmente éramos los que manteníamos la alimentación en los centros poblados, por ejemplo, cuando se creó el Programa las madres comunitarias en Colombia, o ahora con las ollas comunitarias. Ya hemos trabajado esas cantidades”, cuenta Mosquera.
8. ¿Cuáles son las preocupaciones de los presidentes de las JAC?
Los presidentes piden al gobierno capacitaciones para contratar con el Estado, así como aprender a formular y ejecutar un proyecto. “Es algo nuevo, no podemos echar mentiras. Contratar con el Estado es bastante delicado y necesitamos capacitación en lo que se refiere a documentaciones”, comenta Carlos Caicedo.
“Muchos tenemos miedo a contratar y equivocarnos.No queremos perjudicar a la Junta de Acción Comunal, ni a la comunidad, por eso solicitamos capacitaciones”, confiesa Jhon Guerra, presidente de Asojuntas Rural del municipio de Fonseca.
Otro de los retos para contratar es estar legalizados, algo que muchas juntas no han logrado. Según Ceferino Mosquera, en el país hay más de 43.000 JAC rurales y urbanas legalizadas. Sin embargo, aún faltan por lo menos 22.000 más.
“Nos hacen falta los requisitos que tienen desde el Ministerio del Interior para que podamos participar en convocatorias, porque uno ve que ahora sí las más grandes, las que lograron organizarse, consiguieron apoyo y se pudieron organizar, van a lograr contrataciones, pero nosotros no hemos podido”, dice Sandra Noriega, expresidenta de JAC de Pondores, en Fonseca.
Lo mismo pasa en Tadó; de las nueve juntas que hay, solamente tres están legalizadas. Las otras seis están en un proceso que no ha sido fácil. Desde el 2022 intentan reunir los documentos, pero denuncian que hay un “cuello de botella” en entidades como la Dian. “La dificultad es que no se ha podido conseguir el RUT en la Dian, y sin eso no se termina el proceso de legalización. Lo he escuchado en otros municipios también, la plataforma de la Dian generalmente está caída, por eso estamos optando por ir a Quibdó. Pero ha sido imposible”, dice Adonice Copete, presidente de la Asociación de Juntas de Acción Comunal en Tadó.
Otras juntas, aunque están legalizadas, no tienen cuentas bancarias. Por ejemplo, las 28 juntas de acción comunal rurales de Fonseca apenas están en proceso de bancarización.
Otra de las preocupaciones es la corrupción. “Los que han venido manejando el PAE hoy quieren ofrecerle a las Juntas opciones de “apoyo” porque no quieren perder lo que vienen haciendo. Pero nosotros estamos claros con que no podemos dejarnos infiltrar de esas personas que han venido haciendo tanto daño a la alimentación escolar”, explica Ceferino Mosquera.
9. ¿Los integrantes de las JAC o de las Asociaciones van a recibir capacitación y pago?
De acuerdo con el subdirector de la Uapa, la Unidad tiene programadas capacitaciones en convenio con el Sena en los municipios incluidos en el plan piloto en temas administrativos, técnicos, financieros y de manipulación de alimentos.
En el proceso, las manipuladoras de alimentos, o quienes sean contratados, deben recibir todos los pagos legales. Sin embargo, a nivel de organización, las JAC o APF no recibirán ningún beneficio. “Lo que nosotros buscamos es que las JAC administren el recurso como un operador más, si ellos logran eficiencias manteniendo las calidades, podrían llegar a tener (ganancias), pero estas son entidades sin ánimo de lucro, por lo que el beneficio va más orientado un buen servicio para la comunidad, que es para lo que fueron creadas”, explica Vélez.
10. ¿Cómo evitar que haya corrupción o se politicen estas organizaciones populares?
Andrés Hernández, director de Transparencia Colombia, una organización civil que le hace seguimiento a los recursos públicos, recomienda:
- Que el Gobierno determine de manera muy clara cuáles serán los criterios para elegir los actores sociales que van a contratar. Una tarea que todavía está pendiente.
“El gobierno tiene que dar los criterios para garantizar que esos actores realmente son de la economía popular, para evitar que esta sea una figura que pueda ser capturada por otros actores interesados en la contratación, por aquellos carteles o redes de de contratistas que sabemos que existen en el país”, asegura el experto.
- Total transparencia y apertura sobre la contratación para que cualquier persona que desee hacer veeduría, pueda hacerlo. “Todos los contratos deben estar publicados en Secop, deben ser accesibles para cualquiera que quiera ejercer control social, así como cumplir todos los requerimientos de la contratación pública, como la experiencia del contratista”, agrega Hernández.
- Establecer procesos de seguimiento e interventoría.
