Los habitantes de El Carmen de Atrato empezaron a escuchar sobre un plan de gestión social de la Minera El Roble o Miner S.A. hace un año y medio, poco antes de que se venciera la licencia minera que le permitía a la empresa explotar cobre, oro y plata desde hacía 35 años. Desde entonces, ha circulado información según la cual la construcción de este plan sería obligatoria si Miner obtiene una nueva concesión minera, algo que todavía no ha ocurrido. Entre las y los carmeleños hay muchas preguntas sobre el plan: ¿Cómo se debe construir? ¿Es obligatorio? ¿Cómo participar?
En este Explicador, Consonante resuelve las más relevantes frente a los alcances de esta figura y sus vacíos con relación a este y otros casos.
Primero, ¿qué es un plan de gestión social?
Es un instrumento obligatorio que deben adoptar los proyectos mineros para prevenir, mitigar y atender los riesgos sociales. que generan. Es decir, es una manera de compensar e impulsar a las comunidades que viven en las áreas de influencia de proyectos mineros.
Este plan debería servir para gestionar de manera sostenida programas y actividades que beneficien y generen oportunidades para la gente. Entre los compromisos incluidos pueden estar, por ejemplo, contratar trabajadores y trabajadoras que vivan en los municipios impactados o realizar actividades de capacitación dirigidas a la comunidad en manejo de emergencias y desastres. Según la Agencia Nacional de Minería (ANM), los planes también buscan “apoyar y/o complementar la inversión social del Estado”. Es decir, las empresas pueden hacer aportes económicos voluntarios a administraciones locales y departamentales para mejorar la cobertura de servicios públicos o la oferta de vivienda, entre otros.
El documento debe incluir la información general del proyecto, como la descripción del proyecto minero y del área de influencia, así como datos más específicos, como la caracterización socioeconómica del lugar de ejecución del proyecto y las líneas estratégicas de trabajo. Las actividades y proyectos contemplados dependen de la magnitud del proyecto a realizar y las capacidades del titular minero. Es decir, las empresas más pequeñas tienen menos obligaciones que las empresas más grandes.
¿Por qué es necesario un plan de gestión social?
La Agencia Nacional de Minería ha reconocido que la minería puede causar daños e impactos en los lugares en los que se desarrolla. Por ejemplo, en “la salud y seguridad de la población; los conflictos por el acceso y uso de la tierra; la reubicación o reasentamiento involuntario de poblaciones, el trabajo informal e ilegal asociado con la minería, incluyendo la explotación sexual comercial de adultos y niños; la migración poblacional; la afectación a comunidades indígenas y los efectos ambientales; entre otros”, según la Guía para planes de gestión social.
Pero los planes de gestión social son relativamente nuevos en Colombia. Antes de que se estableciera la figura, en 2015, las mineras no estaban obligadas a mitigar los impactos sociales. Por el contrario, las empresas podían hacer inversión social voluntaria dentro de la figura de la Responsabilidad Social Empresarial o podían colaborar con las administraciones locales.
Rosa María Mateus, abogada del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (Cajar) y acompañante de organizaciones en territorios impactos por la minería, explica que esto empezó a cambiar porque a nivel mundial se han dado discusiones sobre la responsabilidad de las empresas en conflictos sociales, por lo que los países han avanzado en sus legislaciones para cumplir el marco internacional. “Lo cierto es que en Colombia han incrementado los conflictos socioambientales y las demandas alrededor de esas responsabilidades y los enormes daños, afectaciones e impactos que se generan”, afirma.
Esas demandas se hicieron más visibles cuando, durante el gobierno del expresidente Juan Manuel Santos, en 2010, se estableció la minería como una de las cinco “locomotoras” que harían crecer económicamente al país. En 2013, la ANM planteó la posibilidad de establecer los planes de gestión social, como una respuesta a los cuestionamientos de distintas comunidades y organizaciones sobre la permisividad del Estado a las empresas. En 2015, tras la reelección del presidente, los planes quedaron establecidos.
Para Rosa María Mateus esto no se hizo correctamente, pues las comunidades (excepto las étnicas) no tienen poder de decisión sobre los proyectos mineros, sino que es enteramente responsabilidad del Estado.
¿Es obligatorio que las empresas mineras tengan un plan de gestión social?
Sí. Todas las empresas mineras deben construir el plan y presentarlo a la ANM máximo 60 días hábiles después de perfeccionar el contrato de su título de exploración o explotación minera. Antes de presentar el plan, el titular minero debe socializarlo con las comunidades impactadas. Sin embargo, no tiene la obligación de modificar el plan por las observaciones que pueda hacer la población. Lo cierto es que solo las empresas que obtuvieron su título después de 2015 funcionan con un plan de gestión social.
¿Cómo se determina lo que debe ser incluido en el plan?
La responsabilidad de crear este plan recae en las empresas y no en las comunidades impactadas o autoridades nacionales. Esto, para la abogada Mateus, sitúa a las mineras en posición de juez y parte. “Se da por hecho que priman los intereses empresariales sobre los de las comunidades. Prácticamente ponen a los pueblos en una posición de inferioridad y no debería ser así”, afirma, pues son las empresas las que definen cuáles son sus impactos y cómo van a mitigarlos.
La ley contempla seis líneas de acción: fortalecimiento al sector productivo y de generación de empleo; fortalecimiento institucional; fortalecimiento a la educación; cuidado, prevención y promoción de la salud; desarrollo en temas cultura, recreación y deportes; e inclusión social y mejoramiento de condiciones de bienestar. Sin embargo, la empresa es libre de elegir cuáles y cuántas líneas desarrollar. Algunas de las medidas deben ser concertadas con las autoridades locales.
Para Manuel Castro, abogado del Centro Sociojurídico para la Defensa Territorial Siembra y acompañante de la Mesa Social y Ambiental de El Carmen de Atrato, “hay un conflicto de interés, porque a la empresa no les va a interesar hacer una evaluación certera que implique mayores compromisos”.
¿Y las comunidades? ¿Tienen alguna participación en el proceso de creación del plan?
Antes de otorgar una licencia, la ANM debe organizar una audiencia de participación de terceros, que es una reunión en la que debe estar la comunidad, las organizaciones sociales y la alcaldía del municipio impactado. Según la normativa, en esta audiencia la gente debe enterarse de “quiénes van a llegar a desarrollar proyectos mineros, qué actividades van a desarrollar, así como los posibles impactos de los proyectos exploratorios”. Las personas pueden manifestar su desacuerdo o sus peticiones, que quedan consignadas en un acta necesaria para la aprobación del plan de gestión social, en caso de que el proyecto sea aprobado. Pero en la audiencia no está en cuestión si el proyecto se hace o no. Esta es una decisión del Estado.
Después de otorgada la licencia, las comunidades deben participar en la construcción del plan de gestión social a través una serie de reuniones en las que deben estar también las administraciones locales y la empresa. En la etapa de exploración, que es el primer paso de un proyecto, la empresa debe citar a una reunión para dar información a la comunidad sobre los alcances del proyecto. Tras este encuentro, la compañía debe abrir otros espacios para escuchar los pedidos de la gente.
A pesar de que la ley establece estas reuniones, las empresas no están obligadas a acoger las opiniones de la población. “Hay muchos ejemplos de “participación” en los que solo ha habido reuniones a las que la gente va a firmar o legitimar algo, pero no se atiende a la voluntad real del pueblo”, afirma Rosa Mateus.
¿Cuál es la consecuencia de que no sea obligatorio tener en cuenta las opiniones de las comunidades?
Manuel Castro afirma que este vacío legal se traduce en una falta de participación efectiva de las comunidades. “Una sentencia de la Corte Constitucional, que hace una evaluación tanto del proceso de titulación minera como el proceso de otorgamiento de permisos y licencias ambientales, dice que aquí no hay un mecanismo de participación que cumpla con el estándar constitucional”, explica, y agrega que “la Corte parte de la lógica de que no se puede solo socializar, sino que tienen que haber un diálogo constante, tiene que haber una deliberación y, en lo posible, una concertación de los proyectos y de las obligaciones”.
La Corte, a través la sentencia SU 095-18 exhortó al Congreso a que “en el menor tiempo posible defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana”, pero esto no ha pasado.
Además, Castro considera problemático que las empresas tengan tanta libertad para definir su gestión social, por ejemplo, al elegir las líneas a abordar e identificar los impactos de su accionar. “En la práctica de estos planes de gestión social tienen unas evaluaciones demasiado superficiales y han sido usados en la lógica de la responsabilidad social empresarial, pero no necesariamente responden a los impactos que ha tenido la minería en la sociedad”.
Para Rosa Mateus el problema es a largo plazo: “muchísimos de los daños y afectaciones que hay no se analizan y nos van a dejar al país sumido en muchas problemáticas , los tendrá que resolver el Estado después”.
Pero, ¿por qué es importante que participen las comunidades?
Cada territorio tiene particularidades en materia de población, servicios básicos o acceso a salud o educación. La participación de las comunidades es la garantía de que las empresas puedan apoyar las necesidades reales de la gente, así como identificar dónde puede haber mayores riesgos.
Para Marcela Sánchez, lideresa de la Mesa Social y Ambiental de El Carmen de Atrato, la participación no puede limitarse a reuniones protocolarias. Ella, junto a otros ambientalistas del municipio, ha insistido en la participación de la comunidad en la definición de las líneas del plan de gestión social de Miner S.A., una vez la ANM le otorgue un nuevo título minero. Su argumento es sencillo: “no es justo que tanto la construcción como la ejecución se haga sin tener en cuenta a las comunidades, las organizaciones y los liderazgos, que es el conocimiento del territorio. Sin eso, se hace un plan desde el escritorio”.
El abogado Manuel Castro considera que debe haber “en lo posible, una concertación de los proyectos y de las obligaciones”, pero que esta no ocurrirá si el Congreso no legisla.
La ñapa: ¿Qué sigue con el plan de gestión social Miner S.A.?
La Agencia Nacional de Minería aún no le ha otorgado a Miner S.A. un nuevo título de concesión, por lo que el plan de gestión social todavía está lejos de ser una realidad.
Sánchez espera que la Agencia programe pronto la audiencia de participación a terceros y que este espacio sea en verdad participativo. “Estamos esperando que pase a ser importante el tema ambiental y social, y no que se reduzca la gestión social a los salarios de los empleados y algunas inversiones que hace la empresa en algunos emprendimientos. Queremos ver un carácter más humanitario en el que la gestión social de la empresa tenga mayor horizontalidad”.
