La minga indígena lo consiguió. Después de años de movilizaciones y diálogos que buscaban poner sobre la mesa las necesidades de las comunidades indígenas del país, con las recientes movilizaciones del 1 de mayo, Día del Trabajador, el movimiento indígena no solo demostró su apoyo a las reformas de Gobierno Petro, sino lo cuestionó sobre las deudas del Estado con estos pueblos.
A través de la Mesa Permanente de Concertación Indígena, una comitiva de líderes se reunió con varios funcionarios para abordar las solicitudes de los pueblos indígenas y se expidieron una serie de decretos. Uno de los más esperados se acordó en la noche del pasado 5 de mayo. Con el Decreto 488 el Ministerio del Interior dictó lineamientos fiscales para el funcionamiento de las Entidades Territoriales Indígenas (ETI) en todo el territorio nacional, en los que se atribuyen competencias a sus autoridades para ejercer las funciones públicas de manera directa y planificar el desarrollo social, económico y cultural de sus pueblos.
Con la decisión se ordena realizar los arreglos institucionales necesarios para establecer el acceso de los territorios indígenas a los recursos de regalías y del Sistema General de Participaciones, para que puedan asumir competencias en materia de salud, educación, agua potable y saneamiento básico.
“Esto va a castigar esa historia de racismo, toda esa historia de olvido a la que han sometido a los pueblos indígenas”, señaló Gerardo Jumí, consejero general de la Organización Nacional Indígena de Colombia (Onic).
Esto crea un nuevo tipo de relación entre el Estado y las comunidades indígenas, “pasando de relaciones de tipo vertical a relaciones horizontales con grupos de población considerados como minoritarios, lo que genera en las distintas entidades públicas la necesidad de asumir un enfoque diferencial que valore y reconozca la diversidad étnica”, se lee en el decreto.
Reconociendo los sistemas de conocimiento y modelos culturales con los que los pueblos indígenas han gobernado gran parte del territorio nacional y que han plasmado en sus Planes de Vida, las ETI buscan construir el Estado desde lo local, a partir de la realidad diversa y plural del país.
Esta figura está contemplada desde 1991 y responde a los derechos de la libre determinación de los pueblos indígenas, la autonomía, el gobierno propio, el territorio, las estructuras propias de gobierno y la consulta previa, libre e informada; pero tras 34 años las comunidades indígenas no habían podido ejercerla. “A los que han detentado el poder nunca les ha interesado que los pueblos indígenas puedan tener su propia jurisdicción de gobierno”, agrega el líder de la Onic.
Consonante le explica por qué tardaron en reglamentarse las ETI, qué consiguieron con ellas los pueblos indígenas y dónde están los procesos más avanzados.
¿Qué son las ETI?
Los territorios indígenas hacen parte de la organización territorial del Estado, al igual que los departamentos, distritos y municipios, según lo dispone la Constitución de 1991. Las Entidades Territoriales Indígenas (ETI) son la figura político-administrativa que, como parte de la organización del Estado, busca garantizar que las autoridades tradicionales administren los territorios legalmente constituidos o ancestralmente ocupados por los pueblos indígenas; salvaguardar la supervivencia y preservar sus cosmovisiones.
Esta figura apunta a considerar a los pueblos indígenas como actores determinantes en la construcción de la Nación a partir de sus sistemas de conocimiento propio. Así, las ETI “gozan de autonomía política, administrativa y fiscal y son gobernadas por Consejos Indígenas para la gestión de sus intereses”, precisa Gaia Amazonas.
Las ETI son fundamentales para garantizar la pervivencia de los pueblos indígenas y sus sistemas de conocimiento, garantizando un Estado pluriétnico y reduciendo la discriminación y concepciones coloniales. Además, es un mecanismo de protección ecológica.
De esta manera, la jurisdicción de un determinado territorio indígena puede conformarse por más de un resguardo u otras figuras territoriales indígenas.
¿Por qué tardó tanto en ser una realidad?
Según el artículo 329 de la Constitución, la conformación de las ETI debía hacerse con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Loot), la cual establece la organización político administrativa del territorio colombiano, sin embargo, con su expedición en 2011, el Congreso no reglamentó nada alrededor de los territorios indígenas. Decenas de proyectos de ley han pasado y el órgano legislador sigue sin saldar esta deuda.
La resistencia a aplicar la norma es ampliamente cuestionada por los expertos. “Ha sido falta de voluntad política en el fondo”, expresó Carmen Mestizo, directora de la línea etnicoracial de Dejusticia. Para la investigadora, varios sectores sembraron miedo frente a lo que podría implicar, pero lo decretado demuestra que habrá mecanismos de control del Estado como cualquier entidad pública. “Esto no va a ser tierra de nadie, las entidades territoriales van a estar sujetas a organismos de control”, señaló.
Jose Luis Quiroga, abogado con más de 14 años de experiencia en el trabajo con pueblos indígenas, agrega que para ciertos sectores del nivel local no era conveniente, por el poder administrativo y presupuestal que ahora podrán ejercer los pueblos indígenas.
En al menos siete decisiones, la Corte Constitucional ha declarado la omisión legislativa en esta materia y llamó al Gobierno nacional y al Congreso de la República para que expidieran el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a las entidades territoriales indígenas.
Para la Corte, este actuar ha prolongado “la vulneración de los derechos de los pueblos indígenas a la autonomía y a la libre determinación, además de su identidad cultural, que termina comprometiendo indefinidamente el carácter normativo y la supremacía de la Constitución”, resaltó en la C-054 de 2023, en la que volvió a insistirle al ejecutivo y al legislativo resarcir esta deuda.
¿Qué hizo el ejecutivo para impulsar las ETI?
En ausencia de resultados del poder legislativo y reconociendo las obligaciones específicas del Estado frente a la protección de los pueblos indígenas, mientras se expedía la ley a la que hace referencia el artículo 329 de la Constitución, el artículo transitorio 56 de la carta facultó al Gobierno nacional para que adopte las normas relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales.
El primer paso lo dio con la regulación para conformar asociaciones de cabildos y autoridades tradicionales indígenas en Colombia. El Decreto 1088 de 1993 permite que los cabildos y autoridades indígenas, que representan sus territorios, puedan conformar asociaciones para fortalecer su organización y participación. Pero los avances se congelaron.
Solo fue hasta el gobierno de Juan Manuel Santos que se expidió el Decreto 1953 de 2014, el cual creó un régimen especial para poner en funcionamiento las ETI. En este se reconoció que los pueblos étnicos tienen competencias en materia de salud, educación, agua potable y saneamiento básico, entre otras; y que la competencia general de las ETI apunta a garantizar la gestión propia de los intereses en el marco de los planes de vida. Además, observó que para que esto sea posible se debe contar con recursos adecuados y las vías efectivas de ejecución.
Sin embargo, los pueblos indígenas que han abanderado esta lucha han advertido que durante años les exigieron requisitos injustificados y dilaciones en los trámites de registro para conformar las ETI, así como falta de coordinación interinstitucional para el cumplimiento de lo decretado.
“Esa norma quedó muy restrictiva, fue negociada con un criterio negacionista”, reprochó Jumí. Una de las pocas comunidades que logró poner en funcionamiento el territorio indigena bajo el marco de este decreto de 2014 fue el Resguardo Kankuamo en el municipio de Valledupar, Cesar. Pero solo lo consiguieron hasta abril de este año y “no puede asumir todas las competencias que debe cargar una entidad territorial por los altos requisitos que quedaron dispuesto en el Decreto 1953”, agregó el líder de la Onic.
¿Qué particularidad hay en la Amazonía?
Si bien el Decreto 1953 de 2014 constituyó el reconocimiento de un régimen especial para poner en funcionamiento los territorios indígenas, era necesario que el Estado desarrollara un régimen específico para los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés, pues muchas de las comunidades indígenas de estos departamentos habitan zonas no municipalizadas, donde las gobernaciones no podían llegar, principalmente, por las extensas dimensiones del territorio las cuales los pueblos indígenas han cuidado desde siempre.
Existen 18 de estas zonas en el país, según el Dane. Nueve están en Amazonas, seis en Guainía y tres en Vaupés. “El 84 por ciento de la población total de estas áreas se autoreconoce como indígena. Asimismo, el 89.6 por ciento de la superficie de las áreas no municipalizadas se traslapa con resguardos indígenas formalmente constituidos”, precisa la Corte Constitucional en la sentencia de tutela T-106 de 2025.
En varios momentos, las comunidades se enfrentaron a iniciativas de municipalización en sus territorios indígenas, amenazando su gobernanza, pero la Corte Constitucional declaró inexequibles las normas que avanzaban en estas pretensiones.
Con el Decreto 632 de 2018 se trazaron mecanismos para el manejo de los recursos fiscales de los territorios indígenas en las áreas no municipalizadas que respondan a los sistemas de gobierno y funciones político-administrativas de estas comunidades. Esta decisión tiene en cuenta “su dispersión geográfica, la alta diversidad cultural y los valores ambientales de sus territorios que, en algunos casos, en zonas de frontera han salvaguardado la soberanía nacional”, precisa.
¿Qué logró el Decreto 488?
A través de 16 principios constitucionales enfocados en la diversidad cultural y ambiental, la función administrativa y la coordinación con distintos niveles territoriales, el Ministerio del Interior dio desarrollo a los requisitos necesarios para la puesta en funcionamiento de los territorios indígenas de todo el país. De esta manera, se articula lo pactado para los de la Amazonía en 2018 y se amplía a nivel nacional.
Además de confirmar el procedimiento para dar inicio al ejercicio formal de sus funciones y competencias como ETI con la protocolización del acuerdo intercultural por parte del Ministerio del Interior, estableció las competencias de los territorios y consejos indígenas, también la jurisdicción en materia de ordenamiento territorial y usos del suelo, el Sistema Educativo Indígena Propio (SEIP), el Sistema Indígena de Salud Propio Intercultural (SISPI) y el sector de agua potable y saneamiento básico.
¿Cómo será la financiación de las funciones públicas asignadas al territorio indígena?
Cada año, el territorio indígena elaborará un presupuesto anual de inversión con base en la proyección de recursos identificados. De esta manera podrán administrar de manera autónoma los recursos, un cambio sustancial a la situación actual de estos pueblos que dependen del desembolso de dineros de alcaldías y gobernaciones. “Los pueblos indígenas ya no serán contratistas”, celebró Jumí; pasarán a trabajar de manera armónica con otras entidades.
“Se financiará con los recursos de la participación en las rentas nacionales, a través del Sistema General de Participaciones (SGP) correspondientes a cada sector, al Sistema General de Regalías (SGR) y aquellos que se destinen en el presupuesto nacional en materia de inversión o partidas sectoriales, los recursos propios, recursos de compensación, de cofinanciación, de cooperación, reconocimiento por funciones ambientales”, señala el documento.
¿Cuál es el proceso para conformar las ETI?
Se establecieron seis etapas para conformación de las ETI:
- Registro de los consejos indígenas: se designa un representante y se reglamenta el consejo.
- Solicitud de la puesta en funcionamiento: ante el MinInterior, se propone el funcionamiento del territorio indígena y el Plan de Vida, la carta de navegación para garantizar la vida desde sus territorios.
- Verificación de la solicitud: la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior verifica que se cumpla con los requisitos.
- Mecanismos de articulación con el Departamento: se coordinan acciones entre los territorios indígenas y los departamentos en trabajo
- Delimitación del territorio: se realiza un estudio técnico de linderos, se levanta información demográfica del territorio y se expide un acto administrativo de delimitación
- Acuerdo intercultural: diálogo final entre autoridades indígenas y el Estado para poner en funcionamiento el territorio indígena.
¿Qué pasó en La Guajira?
Los diálogos entre Gobierno y líderes indígenas tuvieron un efecto puntual en ese departamento: la primera ETI en el territorio Wayúu con normas fiscales. El pasado 1 de mayo se expidió el Decreto 482 con el cual se puso en funcionamiento el territorio indígena de la Zona Norte Extrema de la Alta Guajira (Wuinpumüin), que se sitúa en nueve corregimientos del municipio de Uribia, sobre 274 mil hectáreas continuas.
“Nosotros lo que hicimos fue condensar todo un trabajo de 30 años, hacerle la propuesta al presidente que ya se la habíamos hecho a Juan Manuel Santos y que también le habíamos radicado a Iván Duque, pero los equipos allí no fueron funcionales”, señaló Custodio Valbuena, quien ha luchado por constituir un territorio indígena en La Guajira. “En dos de las muchas visitas que el presidente Petro realizó a La Guajira se comprometió a que podía, a través del artículo transitorio 56, expedir un decreto que reconociera y pusiera en funcionamiento la Entidad Territorial Indígena de la Zona Norte Extrema de La Guajira”, agregó Jumí de la Onic.
Quiroga recuerda que la forma de ordenamiento concreto Wayúu obedece a las lógicas de clanes matriarcales y en la necesidad de reconocer estas territorialidades, el presidente dio este reconocimiento que venía tejiendo meses atrás. “Existen tensiones entre clanes que se caracterizan por las redes matrimoniales y genealógicas basadas en el matrilinaje o afines. Las disputas más frecuentes se encuentran asociadas a la competencia por el control territorial, los procesos de jerarquización política y el desconocimiento de normas sociales, como el hurto del ganado y el homicidio”, precisa la Corte Constitucional en la Sentencia T-302 de 2017.
Con el decreto, se reconoció la autonomía del territorio indígena para gestionar sus asuntos conforme a su sistema normativo y planes de vida. Dentro de sus competencias se estableció definir y ejecutar políticas en lo económico, social, ambiental y cultural; crear estructuras de gobierno y coordinación propias; y administrar recursos públicos y privados para cumplir sus funciones.
¿Cuántas territorios indígenas están en proceso de conformar las ETI?
“Pueden ser más de 100 entidades territoriales bien robustas. Ya depende del corazón comunitario que tengan los indígenas para abordar este nuevo desafío”, explicó Jumí. Sobre esto último, el líder de la Onic resaltó que si los pueblos indígenas optan por juntarse y conformar territorios indígenas grandes —en territorio y población—, los recursos serán mayores y los proyectos tendrán más impacto.
“Si al contrario cada resguardo se quiere convertir en una entidad territorial, va a manejar pequeños recursos y no va a haber dinero que alcance para pensar en un centro universitario o en una clínica o cualquier otra infraestructura colectiva. Este decreto (488 de 2025) tiene la virtud de ser muy flexible, pero puede atomizar el funcionamiento administrativo”, agregó.
Para la Amazonía se conoce que 25 territorios indígenas se encuentran en proceso de formalización de ETI, los cuales “cubren el 36 por ciento de la Amazonía colombiana y juegan un papel crucial en su conservación. Estos territorios mantienen el 99,5 por ciento de sus coberturas naturales intactas”, señala la organización Gaia Amazonas.
Según Gaia, a la fecha, cuatro territorios indígenas se encuentran en trámite de conformación y registro del consejo indígena, cuatro ya son consejos indígenas registrados y 12 que presentaron la solicitud para la puesta en funcionamiento como ETI, entre los que resaltan los territorios de los pueblos Pirá Paraná, Mirití Paraná, Yaigojé Apaporis y Tiquié. Además, hay otros cinco interesados en empezar el proceso.
En unos años, cuando el Senado al fin emita la ley, ¿cambiará algo?
Aunque algunos aspectos puedan cambiar, Jose Luis Quiroga resalta el principio de progresividad para interpretar lo que vendrá en las discusiones legislativas. “No se puede ejercer un menoscabo a los derechos porque tienen que ser siempre progresivos. Solo en alguna situación extraordinaria podría hacerse”, concluye.
