La medida propuesta por el presidente Gustavo Petro para el programa 'Caminos comunitarios para la paz', en la que se permitía a las Juntas de Acción Comunal hacer contratos directos para la construcción de las vías terciarias y placa huellas, fue suspendida cautelarmente por el Consejo de Estado debido a supuestas violaciones constitucionales y de normativas legales que regulan la competencia y la contratación pública.
Esta decisión ha sido rechazada y apelada por la Confederación Nacional de Acción Comunal, que argumenta que el Consejo de Estado tomó una decisión jurídicamente equivocada al interpretar los convenios comunales como contratos. El auto es el resultado de una demanda interpuesta por empresas privadas dedicadas a la construcción en Colombia, quienes argumentan que el presidente de la república se extralimitó en sus funciones atentando contra los principios de transparencia, selección objetiva y ejercicio de la ingeniería.
Es así como el órgano tumbó el artículo 15 del decreto 142 del 2023 en el que se permitía que las comunidades suscribieran convenios solidarios con entes territoriales nacionales, regionales y municipales para arreglar sus vías.
Conversamos sobre el impacto de esta decisión para las comunidades con Guillermo Cardona, presidente de la Confederación Nacional de Acción Comunal.
Consonante: ¿Cómo tomaron desde la acción comunal la decisión del Consejo de Estado?
Guillermo Cardona: Bueno primero, éste es un auto que admite una demanda. Lo insólito es que haya un auto de admisión de demanda cuando no hay sentencia, cuando no hay estudio de fondo. Sin embargo, hay que aclarar que los convenios siguen vivos, siguen intactos como están, tanto en la ley 1551 como en la 2166. Lo que nos parece insólito es que el Consejo de Estado tome esta decisión que afecta tanto a los comunales.
C: ¿Cuál es el impacto de esta decisión en los territorios?
GC: Mucha preocupación, porque las comunidades vienen ejecutando desde el 2012, por la ley 1551, los convenios solidarios. La pregunta es por qué en este momento el Consejo de Estado admite una demanda, cuando hubo muchas demandas de tiempo atrás que no prosperaron. Además, la Corte Constitucional ya dijo que los convenios solidarios son absolutamente constitucionales. Entonces yo creería que es como una actitud tendenciosa la del Consejo de Estado en este momento, cuando repito hay muchos municipios en Colombia que ejecutan recursos por convenios a diario, ¿por qué? Porque es como más rinde la plata. El convenio solidario no es una forma de contrato, es una forma de complementación, como dice la definición.
C: A futuro ¿Qué alcances jurídicos, contractuales o económicos podría tener este auto para las obras adjudicadas y en proceso de adjudicación a la acción comunal?
GC: No, porque nosotros logramos es que finalmente este auto deja intacta la ley 1551 y la 2166. Solamente toca, repito, un decreto en el artículo 15. Pero lo que viene a futuro es el debate interno. Nosotros ya interpusimos un recurso de apelación y vamos a interponer otras acciones, pero yo estoy seguro que el proceso lo ganamos porque hay una interpretación equivocada del concepto de convenios por parte del Consejo de Estado.
C: Tras la decisión, el presidente Petro tuiteó que esta era una forma de frenar su gobierno, ¿Cómo lo ven ustedes?
GC: La intención del presidente es buena y es un tema que ya se habló con él. Mirando un poco hacia atrás, antes de 1993 la eficiencia de la inversión pública en los barrios y veredas fue muy elevada, porque se ejecutaron los recursos de esa manera. Es decir, la comunidad siempre es la que ha construido las obras, los acueductos, las escuelas, los centros de salud y a veces llega el Estado y colabora, la mayoría de veces no. Es así como el documento CONPES 3955 reconoce que la acción comunal ha construido más de medio país.
Cuando llega la Ley 80, lo que hace es que excluye la posibilidad de que la gente acceda directamente a los recursos porque establece unos requisitos inalcanzables para una comunidad barrial o campesina. Y entonces la ejecución del recurso público se monopoliza con los particulares. Es decir, ya el recurso público no llega directamente a la comunidad, sino que a través de un intermediario que se llama contratista. Éste se queda la mayor la mayor parte del recurso, esa es la realidad.
Nosotros desde la acción comunal recuperamos el concepto de estos convenios que en la práctica se venían ejecutando. Sobre esa base algunos alcaldes y gobernadores, de todos los partidos hay que ser claro en eso, que quieren hacer eficiente la inversión pública, encontraron en esos convenios la mejor figura; porque se asignan de manera directa, sin concurso de méritos, pero en los que se maneja bien ese complemento entre el Estado y la comunidad.
Viene ahora el Consejo de Estado y dice que los convenios violan la ley de competencia. No, es que el convenio no es una forma de contratación, es una forma de complementación del esfuerzo Estado-comunidad. Eso lo entendió bien este gobierno. Pero tenemos detrás de esto a la Federación Colombiana de Municipios, a la Sociedad Colombiana de Ingenieros que quieren obstruir el acceso de la acción comunal al recurso público.
C: La acción comunal impugnó la decisión, ¿bajo qué argumentos lo hicieron?
GC: Bueno, hay varios argumentos, el primero es que no se convocó a la acción comunal para imponer esta decisión aunque sea la principal afectada. Es decir, usted como juez de la República no puede tomar la decisión sin antes oír a la parte afectada. Se está violentando aquí el debido proceso. Lo segundo que es el Consejo de Estado confunde lo que ya dijimos, el concepto de convenio con el concepto de contrato, si fuera contrato se puede argumentar la violación al derecho de la igualdad y a la libre competencia.
Porque en el contrato el Estado le entrega un recurso al contratista y el contratista devuelve un producto con derecho a quedarse con una ganancia. En el convenio no hay esa posibilidad, no hay una convocatoria pública. Hay un acuerdo del Estado con cada comunidad. Aquí la comunidad no tiene opción de una ganancia económica, esa posibilidad no existe. La comunidad tiene una ganancia en servicios, en soluciones.
C: ¿Qué acciones adelantan o han pensado adelantar en caso de que la impugnación no sea favorable para ustedes?
GC: Pues estamos pendientes de la respuesta del Consejo de Estado a la apelación en los próximos 15 días. Sino ahí procede la acción de tutela. También en la demanda que interpusimos esta semana, pedimos ser parte del proceso para poder estar en todo el debate de fondo.
C: Por último, este gobierno le ha apostado a hacer más convenios con las JAC, en especial en el tema de vías terciarias, pero esto también ha sido leído como una forma de ganar votos para futuras elecciones y fortalecer la movilización popular ¿qué opinan sobre esto?
GC: Yo creo que el argumento más generoso es decir eso. La verdad es que el gobierno ha querido ejecutar convenios con las comunidades, pero como hay un entramado de la tecnocracia en manos de la política tradicional experta en enredar, por ejemplo, exigiendo a las comunidades no los requisitos de un convenio tradicional, sino los de un contrato. Es más, el origen de esta decisión del Consejo de Estado es una equivocación de Invias y el DNP que le dieron formato de convenio a algo que cabía únicamente en contratos bajo la Ley 80. Es decir, esa política tradicional se interpone a las decisiones del gobierno porque son los que más se han beneficiado del modelo del contratista, y son ellos, particularmente los interventores del caso de Invias. Yo digo que uno de los grandes problemas que tenemos con toda esta tecnocracia del Estado es que su arrogancia y prepotencia por sus títulos profesionales le impide conocer la realidad objetiva de las comunidades.
